۱– مساله چیست؟

در سال های اخیر، توجه خاصی به مساله حکمرانی در بین دانشگاهیان و متخصصین  و به ویژه حاکمیت (به معنای سه قوه) صورت گرفته است؛ به گونه ای که می توان در سخنان سران سه قوه، صدور حکمی از طرف وزیر محترم کشور  به مدیر عامل صندوق توسعه ملی  با عنوان “مسئوول آموزش و ارتقاء مهارت های حکمرانی استانداران، شهرداران و سایر رده های مدیریت استانی، شهری و پایین تر” و همچنین صدور حکم برای راه اندازی “دانشکده حکمرانی” در دانشگاه تهران را در این راستا ارزیابی کرد. اما حکمرانی چیست؟ چگونه می توان وضعیت حکمرانی را اندازه گیری کرد؟ وضعیت حکمرانی در ایران در سال های اخیر چگونه بوده است؟

هرچند تعریف واحدی برای حکمرانی وجود ندارد و در واقع اختلاف نظر زیادی درباره این واژه داریم؛ اما شاید تعریف ارایه شده توسط دارون عجم اوغلو در سال ۲۰۰۸ را بتوان تعریف نسبتاً جامعی دانست. از نظر عجم اوغلو، واژه حکمرانی مجموعه ای از نهاد ها بوده و شامل “نهادهای سیاسی جامعه، ظرفیت دولت و تنظیم نهادهای اقتصادی” است. نهادهای سیاسی جامعه به فرایند تصمیم گیری جمعی و کنترل سیاستمداران، گروه های همسود و فشار و همچنین گروه های قدرتمند سیاسی و اقتصادی مربوط می شود. قابلیت دولت در تامین کالاهای عمومی در بخش های مختلف کشور نیز موضوع بحث ظرفیت دولت است. تنظیم نهادهای اقتصادی نیز به چگونگی دخالت دولت در تشویق یا عدم تشویق فعالیت های اقتصادی از طریق کنشگران مختلف مربوط می شود.

برای اندازه گیری وضعیت حکمرانی کشورها، همه ساله بانک جهانی از شش زیر شاخص استفاده می کند که می توان آنها را به سه دسته حکمرانی اقتصادی (شامل زیر شاخص های کیفیت مقررات گذاری/ تنظیم گری یا رگولاتوری و اثربخشی دولت)، حکمرانی سیاسی (شامل زیر شاخص های حق اظهارنظر و پاسخگویی و ثبات سیاسی)،  و حکمرانی نهادی (شامل زیر شاخص های حاکمیت قانون و کنترل فساد)، دسته بندی کرد. براساس این شش زیر شاخص می توان ، شاخص کلی به نام  حکمرانی کلی Overall (شامل همه ابعاد حکمرانی: حکمرانی اقتصادی ، سیاسی و نهادی) را محاسبه کرد. در ادامه این نوشتار، وضعیت حکمرانی در ایران طی دوره ۱۳۹۷-۱۳۸۱ براساس داده های ارایه شده توسط بانک جهانی تجزیه و تحلیل شده و وضعیت ایران با کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای مقایسه شده است.

۲- وضعیت حکمرانی اقتصادی

  در این قسمت درباره وضعیت دو زیر شاخص کیفیت تنظیم گری و اثربخشی دولت بحث خواهد شد.

• کیفیت تنظیم گری دولت

وضعیت کیفیت تنظیم گری در دوره دوم دولت خاتمی (۸۴-۱۳۸۱) از وضعیت باثباتی برخوردار بوده است. اما در دولت اول احمدی نژاد (۸۸-۱۳۸۴) به شدت بدتر شده است، به گونه ای که از کلیه کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای وضعیت بدتری پیدا کرده است. اما در دوره دوم دولت احمدی نژاد (۹۲-۱۳۸۸)، وضعیت بهبود پیدا کرده و تنها از ازبکستان وضعیت بهتری پیدا می کند. وضعیت این شاخص در پنج سال اول دولت روحانی (۹۷-۱۳۹۲) روند بهبودی به خود می گیرد. به طور کلی، در طی دوره ۹۷-۱۳۸۱ کیفیت تنظیم گری در اواسط دوره بدتر شده؛ اما وضعیت در ابتدا و انتها یکی است.

ایران در مقایسه با کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای، در سال های ۸۹-۱۳۸۶ بدترین وضعیت را داشته و در سال های ۸۷-۱۳۸۱ و ۹۷-۱۳۹۰ تنها بهتر از ازبکستان عمل کرده است (شکل ۱).

• اثر بخشی دولت

روند اثربخشی دولت از سال ۱۳۸۱ تا ۱۳۹۰ رو به بهبود بوده، اما در سال های پایانی دولت دوم احمدی نژاد ( ۱۳۹۱-۹۲ ) بدتر شده است. اما در دولت اول روحانی بهبود قابل ملاحظه ای پیدا کرده است. در واقع بهترین دوره اثربخشی دولت را می توان سال های ۱۳۹۲-۱۳۹۶ دانست. با این حال و به طور کلی، در طی دوره ۹۷-۱۳۸۱ اثربخشی دولت بهبود بسیار اندکی داشته است. همچنین در کل دوره، ایران در بین کشورهای عضو شانگهای (شکل ۱)، تنها وضعیتی بدتر از چین و هند و قزاقستان و روسیه داشته است. در این دوره چین بهترین و تاجیکستان بدترین وضعیت را داشته اند.

۳- وضعیت حکمرانی نهادی  

• کنترل فساد

هرچند ایران در کل دوره موردنظر در سال های ۱۳۸۱-۸۳ بهترین وضعیت را در کنترل فساد در مقایسه با کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای داشته است(شکل ۱)، اما این رتبه را در سال های ۱۳۸۴-۸۸ به هند و در سال های ۱۳۸۶-۱۳۹۶ به هند و چین واگذار کرده است. همچنین روند کلی رو به زوال بوده به گونه ای که حتی در سال ۱۳۹۶ به بعد وضعیتی بدتر از پاکستان و قزاقستان داشته است.

وضعیت کنترل فساد  در کشور در سال های ۱۳۸۱-۸۴ بدتر و در سال های ۱۳۸۴-۱۳۸۸ به شدت بدتر شده است؛ اما در دولت دوم احمدی نژاد ( ۱۳۸۸-۹۲ ) بهبود قابل ملاحظه ای یافته است. در سال های ۱۳۹۲-۹۴ این وضعیت ادامه یافته؛ اما در سال های ۱۳۹۴-۱۳۹۶ وضعیت باز بدتر شده است.

• حاکمیت قانون

وضعیت حاکمیت قانون اندکی متفاوت است. در دوره دوم دولت خاتمی وضعیتی نوسانی داشته، در دولت اول احمدی نژاد وضعیت بدتر شده و در دوره دوم ایشان تقریباً باثبات بوده است. اما در دولت اول روحانی وضعیت رو به بهبود بوده است.  در سال های ۱۳۸۱-۱۳۸۴، وضعیت ایران فقط بدتر از هند و چین بوده و از آن سال به بعد وضعیتی بدتر از بقیه کشورها ( به جز سه کشور قرقیزستان، تاجیکستان، و ازبکستان) پیدا کرده است(شکل ۱). نکته جالب توجه این است که عدد شاخص حاکمیت قانون برای هند  در سال های ۱۳۸۱-۱۳۸۸بیش از صفر بوده و در کل دوره، اختلاف فاحشی با بقیه کشورها داشته است.

۴- وضعیت حکمرانی سیاسی  

• حق اظهارنظر و پاسخگویی

در دولت دوم خاتمی (۱۳۸۱-۸۴) وضعیت حق اظهار نظر و پاسخگویی رو به بد تر شدن رفته ، در دولت اول احمدی نژاد این وضعیت ادامه داشته؛ اما در دولت دوم احمدی نژاد، به وضعیت باثباتی رسیده است. اما در دولت اول روحانی، شاهد بهبود وضعیت این شاخص هستیم.

در کل دوره و در مقایسه با کشورهای عضو همکاری شانگهای، ایران در سال های ۱۳۸۱ تا ۱۳۹۲ فقط از ازبکستان و چین و از سال ۱۳۹۳ به بعد تنها از تاجیکستان وضعیت بهتری داشته است. بهترین وضعیت در کل دوره به کشور هند و بدترین آن به کشور ازبکستان مربوط بوده است(شکل ۱).

• ثبات سیاسی

بهترین وضعیت مربوط به ثبات سیاسی در کل دوره به دوره دوم دولت خاتمی مربوط بوده است. این وضعیت در زمان دولت اول احمدی نژاد بدتر؛ اما در دولت دوم ایشان، رو به بهبودی رفته و در دولت اول روحانی نیز این روند بهبودی ادامه داشته است.

در مقایسه با کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای، ایران در سال های ۱۳۸۱-۱۳۸۴ (شکل ۱) تنها از قزاقستان و چین وضعیت بدتری داشته است؛ اما در سال های ۱۳۸۸-۱۳۹۶ تنها از پاکستان وضعیت بهتری داشته و بدتر از بقیه کشورها بوده است.

۵- وضعیت حکمرانی کلی

بانک جهانی داده ای برای وضعیت کلی حکمرانی ارایه نمی دهد. این شاخص برای درنظر گرفتن هر سه بعد حکمرانی اقتصادی و نهادی و سیاسی ساخته می شود. این شاخص با استفاده از روش تحلیل مولفه های اصلی و برای ۱۸۲ کشور جهان  توسط صمدی و اوجی مهر  (Samadi, Owjimehr, 2021, DOI: 10.1007/978- 3-030-61342-6_9, https://www.springer.com/gp/book/9783030613419) محاسبه شده است. در این مطالعه، کشورها به چهار گروه دسته بندی شده اند.  براساس داده های دوره ۲۰۰۲-۲۰۱۶، ایران و کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای جزو ۱۰۱ کشوری هستند که میانگین متوسط درآمد سرانه و کیفیت حکمرانی کلی پایین تر از متوسط جهانی دارند. براساس شاخص حکمرانی کلی، در طی دوره ۱۳۸۱-۱۳۹۷، در بین این کشورها هند از بهترین وضعیت و ازبکستان از بدترین وضعیت برخوردار بوده اند. ایران نیز از سال ۱۳۸۹ به بعد تنها بهتر از ازبکستان و تاجیکستان و پاکستان بوده است و در کل دوره همواره بدتر از چین و هند و روسیه عمل کرده است(شکل ۱).

وضعیت حکمرانی در دولت دوم خاتمی تقریباً باثبات بوده؛ اما در دوره اول دولت احمدی نژاد، وضعیت به مراتب بدتر می شود، هرچند در دولت دوم ایشان بهبود اندکی پیدا می کند. روند بهبودی در دولت اول روحانی ادامه پیدا می کند، اما از سال ۱۳۹۶ روند بدتر شدن حکمرانی کلی شروع می شود.

شکل۱٫ وضعیت شاخص حکمرانی کلی در کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای (۹۷-۱۳۸۱)

۶- مقایسه شش زیر شاخص حکمرانی برای ایران

بدترین وضعیت در بین زیر شاخص های شاخص حکمرانی در طی دوره، به کیفیت تنظیم گری و حق اظهارنظر و پاسخگویی مربوط می شود و بهترین وضعیت را در بعد اثر بخشی دولت داشته ایم. همچنین، ملاحظه می شود که وضعیت کنترل فساد در حال بدتر شدن هست (شکل ۲). در کل، وضعیت شاخص حکمرانی کلی در سال های ۱۳۸۱-۸۹  در حال بدتر شدن بوده اما از سال ۱۳۹۰ به بعد وضعیت رو به بهبودی را داشته است.

شکل ۲٫ وضعیت زیرشاخص های شاخص حکمرانی در ایران (۹۷-۱۳۸۱)

RQ : کیفیت تنظیم گری؛ GE اثربخشی دولت؛ VA حق اظهارنظر و پاسخگویی؛ PS ثبات سیاسی؛ RL حاکمیت قانون؛ CC کنترل فساد؛ TOTAL حکمرانی کلی

همچنین خلاصه ای از وضعیت این شش  زیر شاخص و شاخص کلی حکمرانی در جدول شماره ۱ آورده شده است.

جدول شماره ۱: خلاصه وضعیت شش  زیر شاخص و شاخص کلی حکمرانی

۷- چند پیشنهاد:

الف) جهانی شدن به زیان کشورهایی بوده است که از وضعیت حکمرانی بدتری برخوردار بوده اند (صمدی و اوجی مهر ،۲۰۲۱). بر این اساس و با توجه به شرایط نامساعد وضعیت شاخص های حکمرانی در ایران، پیوستن به سازمان همکاری شانگهای و حتی قراردادهای درازمدت و کوتاه مدت با چین و روسیه تنها زمانی به لحاظ اقتصادی برای کشور فایده خواهد داشت که بهبود قابل ملاحظه ای در وضعیت فعلی حکمرانی در کشور داشته باشیم. در حال حاضر به نظر نمی رسد منفعت اقتصادی درازمدتی از این پیمان ها و قراردادها عاید ایران شود ؛ چون مزیت نسبی نهادی نداریم (به روزنامه اقتصاد پویا، شماره ۴۴۶۲ مورخ ۳ بهمن ۱۴۰۰مراجعه کنید).

ب) زیر شاخص های وضعیت حاکمیت قانون، کیفیت تنظیم گری، ثبات سیاسی و شاخص حکمرانی کلی در طول دوره مورد بررسی روند U شکل داشته اند. این شاخص ها بسیار مهم هستند و دولت حاضر باید تلاش کند وضعیت این شاخص ها دیگر بدتر نشوند و موج سینوسی بدتر شدن آغاز نشود.

ج) وضعیت کنترل فساد، نگران کننده است و دولت فعلی اهتمام ویژه ای باید در راستای کنترل فساد داشته باشد.